飛地，指的是隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地，因其形成的歷史原因復(fù)雜，極易引發(fā)相鄰區(qū)域村民之間的矛盾，甚至經(jīng)歷多年訴訟不能息訴。近日，湖南省檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)法院錯(cuò)誤生效裁判進(jìn)行監(jiān)督糾正、對(duì)行政機(jī)關(guān)履行生效裁判義務(wù)進(jìn)行跟蹤、積極參與申請(qǐng)人與第三人之間的矛盾化解，結(jié)束了一起由飛地權(quán)屬引發(fā)的多年糾紛。

“這下心里踏實(shí)了，十年的紛爭總算有了結(jié)果，解決了我們村長期以來想解決而一直未解決的大事！”桂陽縣白水鄉(xiāng)濂某村村支書周某拿到縣政府山林權(quán)屬處理決定書時(shí)激動(dòng)地說。

緣由

荒山無人耕 一耕有人爭

地處桂陽縣東北邊的白水鄉(xiāng)大風(fēng)坳山嶺因山高、風(fēng)大、溫度低，被當(dāng)?shù)卮迕穹Q為“大風(fēng)凹”，那里的林地長期無人耕種。

2013年1月，白水鄉(xiāng)濂某村村民周某峰在“大風(fēng)凹”承包林地造林，受到清某村和洋某村25個(gè)組的村民阻止，并發(fā)生扯苗事件，從而引發(fā)濂某村4個(gè)村民小組與清某村6個(gè)組、洋某村19個(gè)組的山林權(quán)屬糾紛。

2014年，天塘山風(fēng)電項(xiàng)目在“大風(fēng)凹”征地。伴隨著新業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展，“大風(fēng)凹”山林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯著增加，爭議雙方的矛盾也進(jìn)一步激化。

因雙方之間的糾紛經(jīng)鄉(xiāng)政府多次調(diào)解未果，2014年11月23日，白水鄉(xiāng)政府向桂陽縣政府提交了《關(guān)于請(qǐng)求調(diào)處大風(fēng)凹山林權(quán)屬糾紛的報(bào)告》，濂某村一至四組也分別向縣政府提出了山林權(quán)屬確權(quán)申請(qǐng)。

桂陽縣政府受理后，向相關(guān)村民小組收集“大風(fēng)凹”山林權(quán)屬相關(guān)證明，進(jìn)行調(diào)查詢問，并召開了糾紛協(xié)調(diào)會(huì)，但終因爭議較大調(diào)解未果。2016年8月1日，桂陽縣政府作出山林權(quán)屬處理決定，將“大風(fēng)凹”山林權(quán)屬確歸清某村三至六、十、十一組及洋某村一至十九組集體共同所有。濂某村一至四組不服該決定，申請(qǐng)行政復(fù)議被駁回。

訴訟

8年訴訟路 案結(jié)事未了

濂某村一至四組堅(jiān)持認(rèn)為，“大風(fēng)凹”是自己的飛地，理由是他們持有林權(quán)證，并且有經(jīng)營管理的實(shí)舉。

2016年12月21日，濂某村相關(guān)村民起訴至郴州市中級(jí)法院，請(qǐng)求撤銷行政復(fù)議決定和桂陽縣政府作出的山林權(quán)屬處理決定，判令桂陽縣政府重新作出處理決定。法院經(jīng)審理認(rèn)為：清某村三至六、十、十一組對(duì)爭議地“大風(fēng)凹”提供了桂陽縣政府“三定”時(shí)期核發(fā)的林權(quán)證，洋某村一至十九組也提供了縣政府核發(fā)的林權(quán)證，村民陳某淥也提供了土改證存根，以上三個(gè)林權(quán)證均是縣政府依法頒發(fā)；濂某村一至四組提供的1982年林權(quán)證，未經(jīng)填證機(jī)關(guān)和填證人簽字、蓋章認(rèn)可，也未經(jīng)縣政府核發(fā)，不具有法律效力，法院遂以證據(jù)不足為由，判決駁回了濂某村一至四組的訴訟請(qǐng)求。

濂某村一至四組不服一審判決，上訴至湖南省高級(jí)法院，稱“大風(fēng)凹”的2000畝山林歷年都是由他們經(jīng)營管理使用，有牛場圖、宗譜和1982年林權(quán)證為證，請(qǐng)求撤銷一審判決，改判“大風(fēng)凹”爭議山林歸濂某村一至四組所有。上訴被駁回后，他們向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，再審申?qǐng)也被駁回。

2019年5月，濂某村一至四組向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

監(jiān)督

審查精細(xì)化 事實(shí)終澄清

檢察機(jī)關(guān)受理案件后，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的能動(dòng)作用，以實(shí)質(zhì)監(jiān)督為主線，一方面加強(qiáng)精細(xì)化審查，做到精準(zhǔn)認(rèn)定事實(shí)，精準(zhǔn)運(yùn)用法律，精準(zhǔn)提出監(jiān)督意見；另一方面加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)適用，在書面審查案卷材料的同時(shí)，積極主動(dòng)地向行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和其他知情案外人了解情況，并向相關(guān)行政部門調(diào)取重要的檔案資料，前往現(xiàn)場察看情況，詢問相關(guān)見證人。

經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，原審法院認(rèn)定的濂某村一至四組所持林權(quán)證無效的理由不能成立，該證與其他案涉林權(quán)證具有同等效力；濂某村一至四組所持林權(quán)證已經(jīng)縣政府蓋章確認(rèn)，完成了法律意義上的林權(quán)確認(rèn)；現(xiàn)存于檔案局內(nèi)的白水鄉(xiāng)林權(quán)證普遍存在要素不全的瑕疵；該案所有林權(quán)證均為縣政府保存的復(fù)印件。湖南省高級(jí)法院作出行政判決認(rèn)為案涉爭議林地應(yīng)當(dāng)全部歸清某村三至六、十、十一組及洋某村一至十九組所有，系認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。

此外，檢察機(jī)關(guān)在審查過程中獲取了一系列新證據(jù)，包括濂某村一至四組飛地權(quán)源資料、清某村集體土地所有權(quán)證及宗地圖紙、洋某村集體土地所有權(quán)證及宗地圖紙，以上權(quán)證及圖紙均由縣政府或其職能部門制作，蓋章確認(rèn)、保存，其中飛地權(quán)源資料中還有洋某村、濂某村村委會(huì)的蓋章，均能證明濂某村一至四組有飛地的事實(shí)。同時(shí)，根據(jù)濂某村一至四組提交的《看牛合同》，1983年與他人簽訂的“大風(fēng)凹”山場的《發(fā)包合同》，2006年與原中某村簽訂的《養(yǎng)殖協(xié)議》，均可證明濂某村一至四組一直在“大風(fēng)凹”有經(jīng)營管理的事實(shí)，這也與湖南省自然資源廳《關(guān)于協(xié)助湖南省檢察院調(diào)查的函》載明的1984年以來兩次土地詳查的情況相互印證。這些新的證據(jù)足以推翻原判決。

2021年7月18日，湖南省檢察院提請(qǐng)最高檢向最高法提出抗訴后，最高法指令湖南省高級(jí)法院再審。最終，法院作出撤銷一、二審判決及案涉行政復(fù)議決定、行政決定，責(zé)令桂陽縣政府重新作出處理決定的判決。

化解

府檢巧聯(lián)動(dòng) 飛地權(quán)屬定

法院雖已改判，但行政機(jī)關(guān)由于擔(dān)心作出新的處理后會(huì)引發(fā)新的糾紛，一時(shí)難以決斷。

“檢察機(jī)關(guān)如果僅以抗訴改判結(jié)案，不但爭議很可能得不到實(shí)質(zhì)性化解，當(dāng)事人還有可能進(jìn)入下一輪曠日持久的訴訟?！背修k檢察官說。為維護(hù)司法權(quán)威，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和諧，湖南省檢察院決定由郴州市檢察院與桂陽縣檢察院共同協(xié)助政府做好釋法說理工作，確保正確的生效判決在和諧的氛圍中得以履行。

2023年10月17日，郴州、桂陽兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)組織縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府、縣國土資源局召開協(xié)調(diào)會(huì)，會(huì)議明確了啟動(dòng)府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照“政府主導(dǎo)、檢察指導(dǎo)、訴源治理、先商后定”的工作思路，依據(jù)“尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)，遵循有利于安定團(tuán)結(jié)、有利于保護(hù)培育和合理利用森林資源、有利于群眾生產(chǎn)生活”的“兩尊重三有利”原則解決爭議。

會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能作用，找準(zhǔn)三方關(guān)鍵人，疏導(dǎo)各方情緒，打消對(duì)政府和檢察機(jī)關(guān)的顧慮，引導(dǎo)當(dāng)事人從對(duì)抗轉(zhuǎn)向?qū)υ?，協(xié)調(diào)處理好濂某村新提出的事項(xiàng)，促成三方回到理性軌道上化解爭議。

經(jīng)過兩個(gè)月的工作和前后三次召開協(xié)調(diào)會(huì)，三方終于達(dá)成協(xié)議：存在爭議的748畝飛地中的343畝歸清某村三至六、十、十一組和洋某村一至十九組集體共同所有，其余405畝歸濂某村一至四組集體共同所有。縣政府當(dāng)即進(jìn)行定址劃界，于同年12月5日作出了“大風(fēng)凹”一帶林地權(quán)屬爭議處理決定書。至此，這場持續(xù)10年的行政爭議得到徹底解決。

“一個(gè)簡單的飛地權(quán)屬爭議問題，因相關(guān)工作人員缺乏程序意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)管意識(shí)，引發(fā)紛爭不斷、訴訟不止，付出代價(jià)大，浪費(fèi)資源多，教訓(xùn)深刻。檢察機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督的同時(shí)，通過開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，終于給此事畫上了一個(gè)圓滿的句號(hào)。”桂陽縣政府副縣長劉建平說。

為延伸辦案效果，桂陽縣檢察院趁熱打鐵，向桂陽縣委、縣政府呈送報(bào)告，并與縣政府聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于聯(lián)合推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的意見》，全面建立府檢聯(lián)動(dòng)常態(tài)化行政爭議化解機(jī)制。

■檢察官說法

查明事實(shí)是依法監(jiān)督的關(guān)鍵

《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第8條規(guī)定，土地改革后至林權(quán)爭議發(fā)生時(shí)，下列證據(jù)可以作為處理林權(quán)爭議的參考依據(jù)：……（二）土地改革、合作化時(shí)期有關(guān)林木、林地權(quán)屬的其他憑證；（三）能夠準(zhǔn)確反映林木、林地經(jīng)營管理狀況的有關(guān)憑證；（四）依照法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，能夠確定林木、林地權(quán)屬的其他憑證?！逗鲜×帜尽⒘值貦?quán)屬爭議處理辦法》第5條規(guī)定：“林業(yè)三定”時(shí)縣級(jí)人民政府依法核發(fā)的山林權(quán)屬證書所確認(rèn)的林木、林地權(quán)屬，應(yīng)予維護(hù)，不得擅自變更。確有錯(cuò)誤且權(quán)屬仍有爭議的，由原發(fā)證的人民政府負(fù)責(zé)處理。依據(jù)上述法律規(guī)定，縣政府有處理本案林木、林地權(quán)屬糾紛的法定職責(zé)。處理山林權(quán)屬應(yīng)以林權(quán)證為依據(jù)，以其他能反映經(jīng)營管理狀況的有關(guān)憑證或依照法律法規(guī)政策能確定林木、林地權(quán)屬的其他憑證等為參考依據(jù)。

本案中，爭議各方均不能提供林權(quán)證原件，提交的林權(quán)證復(fù)印件均來源于縣檔案館，由于歷史原因，案涉林權(quán)證均存在不同程度的瑕疵，如登記程序不規(guī)范、要素不齊等。監(jiān)督申請(qǐng)人在申請(qǐng)確權(quán)時(shí)就已提供了飛地圖紙，證明飛地在爭議地內(nèi)并歸其所有，檢察機(jī)關(guān)在審查過程中依職權(quán)調(diào)取了飛地通知書、權(quán)屬面積認(rèn)定通知書、相關(guān)土地所有權(quán)證，核實(shí)了案涉飛地在全國第一次、第二次土地調(diào)查中的權(quán)屬情況，相關(guān)新證據(jù)足以證明縣政府在作出被訴處理決定時(shí)，存在事實(shí)認(rèn)定不清、依據(jù)不足以及未充分說明理由的情形。因此，縣政府將爭議地全部確權(quán)為第三人所有依據(jù)不足，市政府復(fù)議予以維持不當(dāng)。監(jiān)督申請(qǐng)人申訴理由成立，原審判決認(rèn)定事實(shí)有誤，處理不當(dāng)，應(yīng)予糾正。