全國(guó)審判業(yè)務(wù)專家、湖南省高級(jí)人民法院審判委員會(huì)委員、研究室主任 張坤世

記者：行政案件常被稱為“民告官”案件，歷來(lái)備受群眾關(guān)注。實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，是依法保障人民群眾利益和社會(huì)公共利益、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。但我們注意到，近年來(lái)，行政案件上訴率存在居高不下的問(wèn)題，張主任，您認(rèn)為出現(xiàn)這一問(wèn)題的根源在哪里？

張坤世：這個(gè)問(wèn)題提得好。在我看來(lái)，行政案件上訴率居高不下，與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題息息相關(guān)。實(shí)踐中，部分行政案件雖然程序完結(jié)，但起訴人的實(shí)質(zhì)訴求沒(méi)有得到法院裁判的直接回應(yīng)，當(dāng)事人因而上訴、申訴不止?？偟膩?lái)說(shuō)，存在行政審判體制機(jī)制、法院自身及當(dāng)事人等多方面原因。

記者：您能結(jié)合一些實(shí)踐情況再詳細(xì)解釋一下嗎？

張坤世：好的，我剛剛提到了三個(gè)方面的原因。首先是訴訟體制機(jī)制方面。具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)立法上對(duì)上訴的要件規(guī)定較為寬松，當(dāng)事人只要不服一審裁判即可上訴，不少當(dāng)事人經(jīng)常希望“窮盡”訴訟手段以追求“期待利益”的實(shí)現(xiàn)。另外，行政訴訟作為“民告官”之訴，行政相對(duì)人在訴至法院之前，與行政機(jī)關(guān)之間往往已經(jīng)經(jīng)過(guò)了協(xié)調(diào)、復(fù)議等多個(gè)步驟，實(shí)事求是地說(shuō)，當(dāng)事人之間對(duì)立情緒突出，溝通協(xié)調(diào)難度較大。因此，只要當(dāng)事人認(rèn)為自己未得到預(yù)期結(jié)果，就更加容易選擇上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｄ撤N程度上講，這也是行政訴訟的本質(zhì)屬性使然。

其次是法院自身方面。盡管我也是法院隊(duì)伍的一分子，但客觀地講，咱們一些法院案件審理思路和裁判規(guī)則仍然存在不統(tǒng)一的問(wèn)題。法律適用不統(tǒng)一，就容易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果難以認(rèn)可和接受，從而不斷申訴信訪，這應(yīng)該很好理解。另一方面，一些法院審判力量配備和審判隊(duì)伍建設(shè)與現(xiàn)有行政審判需求不匹配。例如，湖南集中管轄改革后，各市州僅保留1至2個(gè)基層法院受理行政訴訟案件，各集中管轄法院一定程度上面臨著審判力量不足的現(xiàn)實(shí)困難，個(gè)別干警實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的動(dòng)力不足，存在“一判了之”的心態(tài)，裁判文書(shū)釋法說(shuō)理也不夠充分，導(dǎo)致當(dāng)事人服判息訴率不高。

最后是當(dāng)事人及訴訟參與人方面。不可否認(rèn)，近年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但就行政案件而言，部分相對(duì)人法律意識(shí)較為薄弱、訴訟能力較低、信訪不信法等現(xiàn)象仍然存在。例如我們經(jīng)常遇到一類情況，有的相對(duì)人在矛盾糾紛發(fā)生后未及時(shí)提起訴訟，在耗時(shí)多年通過(guò)其他途徑無(wú)法解決后才尋求司法救濟(jì)，但因訴訟時(shí)效、客觀履行不能等因素，此時(shí)早已不符合立案受理的條件，即便當(dāng)時(shí)其權(quán)益確實(shí)受到侵害，亦難以通過(guò)司法途徑得到救濟(jì)，但是相對(duì)人往往對(duì)這種情形不理解、難以接受。另外，行政機(jī)關(guān)基于自身考核、問(wèn)責(zé)等方面考慮，一定程度上也存在“窮盡訴訟程序”的觀念。

總之，以上種種因素相互交織，是我認(rèn)為行政案件上訴率較高的主要原因。

記者：您的剖析很深刻，接下來(lái)我們可能要問(wèn)第二個(gè)“敏感問(wèn)題”了。據(jù)了解，一些行政訴訟案件的產(chǎn)生主要是因?yàn)閭€(gè)別地方行政機(jī)關(guān)存在“新官不理舊賬”問(wèn)題，張主任，您怎么看？

張坤世：?jiǎn)栴}確實(shí)都很“尖銳”啊，但我們就事論事?！靶鹿俨焕砼f賬”本質(zhì)上是我們的一些干部缺乏擔(dān)當(dāng)精神，回避矛盾、不負(fù)責(zé)任，也與誠(chéng)信政府、法治政府的要求背道而馳。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境不佳，企業(yè)利益和政府形象、公信力受損等嚴(yán)重后果，可以說(shuō)，這一現(xiàn)象是行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的頑瘴痼疾，必須予以重視。

記者：您覺(jué)得人民法院應(yīng)如何能動(dòng)履職，督促行政機(jī)關(guān)守信踐諾呢？

張坤世：實(shí)不相瞞，我確實(shí)深入思考過(guò)這個(gè)問(wèn)題。一句話概括是——司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)依法裁判、能動(dòng)履職促推法治政府建設(shè)。比如說(shuō)第一點(diǎn)，我們的干警要樹(shù)立正確的裁判理念，監(jiān)督、支持、保護(hù)一一到位，把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿到行政審判全過(guò)程各方面。對(duì)行政協(xié)議條款，堅(jiān)持協(xié)議有效優(yōu)先原則，從協(xié)議履行、成就以及積極促成交易的角度解釋，注重對(duì)違約尤其是惡意違約方的懲罰，倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信。同時(shí)，要堅(jiān)持依法簽約與鼓勵(lì)交易并重、依法履行義務(wù)與依約履行義務(wù)并行、法定賠償與約定賠償相融的裁判原則，不能讓守約方權(quán)益受損而讓違約方通過(guò)違約行為獲利，正確平衡好協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第二點(diǎn)是要立足審判職能，審慎審理相關(guān)行政案件。一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因單方變更、解除合同的情形，我們要加大監(jiān)督力度，扎緊不誠(chéng)信的籬笆，嚴(yán)格落實(shí)民法典合同編的相關(guān)規(guī)定，注意兼顧國(guó)家利益、公共利益的保障和依法平等全面的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。另一方面，對(duì)于政府確因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等事由行使行政優(yōu)益權(quán)，撤銷、解除、終止、中止協(xié)議履行，或者提出更高的履行要求，增加相對(duì)方履行成本的，我們?cè)诮o予行政相對(duì)人公平合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯乱惨婪ㄓ枰灾С?。在協(xié)議滿足約定解除條件時(shí)，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)優(yōu)先考慮依據(jù)行政協(xié)議的約定解除協(xié)議，避免濫用行政優(yōu)益權(quán)激化矛盾。

最后一點(diǎn)就需要我們的干警充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，做實(shí)“抓前端、治未病”，將案件審理與社會(huì)治理融為一體，堅(jiān)決糾正機(jī)械司法、就案辦案、程序空轉(zhuǎn)等問(wèn)題。圍繞這些方面，法院干警可以深耕的工作其實(shí)有很多。比如，既要通過(guò)個(gè)案審理依法妥善處理因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡、社會(huì)建設(shè)滯后、社會(huì)管理缺位引發(fā)的各種糾紛，又要通過(guò)對(duì)類案的梳理分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋引發(fā)矛盾糾紛的執(zhí)法司法根源問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛的源頭治理。同時(shí)，還可以定期對(duì)審判態(tài)勢(shì)進(jìn)行分析研判，通過(guò)對(duì)案件類型、發(fā)展趨勢(shì)等的分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政管理領(lǐng)域中的普遍共性問(wèn)題，提前防范化解行政管理突出尖銳的矛盾。

記者：當(dāng)前，個(gè)別地方“小過(guò)重罰”的現(xiàn)象常常引發(fā)群眾關(guān)注，尤其當(dāng)行政行為的相對(duì)人涉及一些社會(huì)底層從事體力勞動(dòng)謀取生計(jì)的相對(duì)弱勢(shì)群體，更加容易引發(fā)爭(zhēng)議。對(duì)于這種情況，您認(rèn)為人民法院應(yīng)如何發(fā)揮司法職能，監(jiān)督或者說(shuō)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理？

張坤世：“小過(guò)重罰”看似于法有據(jù)，卻與大眾的感情相悖。究其原因，與行政機(jī)關(guān)僵化執(zhí)法、濫用裁量權(quán)和以罰代管等問(wèn)題有關(guān)。其實(shí)，為整治類似問(wèn)題，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守過(guò)罰相當(dāng)和同案同罰原則，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對(duì)違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍。

至于法院如何發(fā)揮司法職能幫助緩解這一難題，我覺(jué)得主要可以從兩個(gè)方面來(lái)努力吧。一是要堅(jiān)持正確的政治方向，全面審查處罰決定的合法性。對(duì)于涉及行政處罰的案件，我們作為法官，必須做實(shí)“從政治上看、從法治上辦”，從厚植黨的執(zhí)政根基的高度，全面審查被訴行政處罰決定的合法性，注重對(duì)違法事實(shí)客觀性、法律適用正確性、處罰程序合法性及結(jié)果合理性的全面審查，依法糾正行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)冗`法行為。對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P，準(zhǔn)確適用行政訴訟法第七十七條的規(guī)定。此外，在審理好案件的同時(shí)，也要擔(dān)負(fù)起宣傳責(zé)任，通過(guò)公開(kāi)開(kāi)庭、裁判說(shuō)理、判后答疑、發(fā)布典型案例等方式，充分發(fā)揮司法裁判的示范引領(lǐng)作用。

另一個(gè)可以嘗試的方面是主動(dòng)延伸審判職能，堅(jiān)持府院聯(lián)動(dòng)源頭治理。比如說(shuō)，我們可以通過(guò)建立數(shù)字化互動(dòng)平臺(tái)、常態(tài)化研討會(huì)議等方式加強(qiáng)司法行政互動(dòng)，積極開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研、同堂培訓(xùn)等活動(dòng)，促進(jìn)行政審判尺度與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)行政審判白皮書(shū)、司法建議等方式，提高行政機(jī)關(guān)依法行政能力和水平，從源頭防止行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，并支持和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，力求實(shí)現(xiàn)作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理，讓相對(duì)人心服口服。

記者：您前面的回答中已經(jīng)提到過(guò)訴源治理這一理念。的確，“上醫(yī)治未病”。那么張主任，為推動(dòng)從源頭上預(yù)防并減少行政爭(zhēng)議，您認(rèn)為人民法院應(yīng)如何更好發(fā)揮訴源治理的效能？

張坤世：人民法院是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治機(jī)關(guān)，也是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，在完成依法辦案主責(zé)主業(yè)的同時(shí)，我認(rèn)為法院干警要主動(dòng)作為，敢想敢干，推動(dòng)從源頭上預(yù)防并減少行政爭(zhēng)議。

首先，要樹(shù)立正確理念，明晰權(quán)力界限，明確主體責(zé)任，準(zhǔn)確定位人民法院的訴源治理功能，把行政審判工作融入黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理大格局，促進(jìn)行政爭(zhēng)議從“司法主導(dǎo)”向“行政主導(dǎo)、司法終局”模式轉(zhuǎn)變。

其次，要通過(guò)建章立制，搭建平臺(tái)，多方合力共同推動(dòng)訴源治理工作，推進(jìn)行政爭(zhēng)議源頭治理和實(shí)質(zhì)性化解。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察工作銜接，共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建行政爭(zhēng)議訴源治理和實(shí)質(zhì)性化解系統(tǒng)化平臺(tái)。

最后，針對(duì)濫訴纏訴這一亂象，我們也要引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性訴訟。我注意到，最高人民法院已經(jīng)關(guān)注到這一問(wèn)題，并在通過(guò)擬定規(guī)范性文件、發(fā)布典型案例等方式著力解決訴權(quán)行使的規(guī)范問(wèn)題。目前，各級(jí)法院也都在實(shí)踐中探索相關(guān)制度和做法，如加強(qiáng)行政審判與立案部門溝通銜接，厘清并處理好立案登記制與遏制濫用訴權(quán)的關(guān)系，在保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)的同時(shí)，對(duì)反復(fù)大量提起的纏訴、濫訴行為進(jìn)行必要審查，在立案階段進(jìn)行過(guò)濾并區(qū)分處理，有效減少無(wú)效訴訟和濫用訴權(quán)的案件數(shù)量。

記者：新修訂的行政復(fù)議法于今年1月1日正式實(shí)施。最高人民法院院長(zhǎng)張軍強(qiáng)調(diào)，行政審判要進(jìn)一步落實(shí)好行政復(fù)議法，注重發(fā)揮行政復(fù)議的作用。張主任，您是怎么理解的？

張坤世：張軍院長(zhǎng)關(guān)于行政復(fù)議對(duì)行政審判工作重要性的論斷是十分科學(xué)的。新修訂的行政復(fù)議法體現(xiàn)了新發(fā)展階段對(duì)行政領(lǐng)域各項(xiàng)工作和制度建設(shè)的新要求，它在明確行政復(fù)議原則要求、優(yōu)化行政復(fù)議管轄體制、加強(qiáng)行政復(fù)議吸納行政爭(zhēng)議能力、完善行政復(fù)議程序、強(qiáng)化行政復(fù)議決定及其監(jiān)督體系等方面有許多變化和亮點(diǎn)，我們必須吃透精神、抓好落實(shí)。

記者：具體怎么實(shí)操呢？

張坤世：有一些工作和前面已經(jīng)提到的方面可能存在交叉，但為了系統(tǒng)地說(shuō)明，我還是整體再介紹一下。想要充分發(fā)揮行政復(fù)議的作用，一是要以合法性審查為原則，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督，通過(guò)審判監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政，落實(shí)好新行政復(fù)議法，以做實(shí)行政爭(zhēng)議化解這篇“大文章”為目標(biāo)，多措并舉，支持行政復(fù)議發(fā)揮爭(zhēng)議化解主渠道的作用。二是要以實(shí)質(zhì)性化解為落腳點(diǎn)，從新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中尋找解題思路，堅(jiān)持“抓前端、治未病”，對(duì)類型化案件、重點(diǎn)案件定期分析研判，全方位、多層次、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作；持續(xù)加強(qiáng)司法建議的針對(duì)性、實(shí)效性，對(duì)司法建議的發(fā)出和反饋落實(shí)情況進(jìn)行年度分析及聯(lián)合通報(bào)，發(fā)布司法建議的反饋落實(shí)情況，努力實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”；充分發(fā)揮各地矛盾糾紛調(diào)處中心和訴源治理工作站在糾紛源頭化解方面的作用，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等主體充分參與行政復(fù)議、訴訟案件的調(diào)處。三是要以協(xié)同聯(lián)動(dòng)為突破口，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法司法的良性互動(dòng)。推動(dòng)建立信息互通和共享機(jī)制，與司法行政機(jī)關(guān)互相通報(bào)交流重大制度出臺(tái)情況、重要工作部署推進(jìn)情況、行政執(zhí)法中存在的及檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的普遍性突出性問(wèn)題等信息，在行政復(fù)議與審判之間搭建信息互通、共享的途徑和渠道。最后，還要注重發(fā)揮典型案例在加強(qiáng)法治宣傳教育、規(guī)范類案裁判尺度、統(tǒng)一法律適用等方面的重要作用。

記者：人民法院案例庫(kù)已于今年2月27日正式上線，這是最高人民法院推出的新的“公共法律服務(wù)產(chǎn)品”。就行政審判工作而言，您認(rèn)為應(yīng)如何利用好人民法院案例庫(kù)，預(yù)防與化解行政爭(zhēng)議？

張坤世：習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)案例勝過(guò)一打文件”。最高人民法院建設(shè)人民法院案例庫(kù)，編發(fā)對(duì)類案審判具有參考示范價(jià)值的案例，為全國(guó)法院法官辦案提供指引，對(duì)于促進(jìn)統(tǒng)一裁判規(guī)則和尺度，避免“類案不同判”，保障法律正確、統(tǒng)一適用具有重要意義。日前，最高人民法院制定了《人民法院案例庫(kù)建設(shè)運(yùn)行工作規(guī)程》，進(jìn)一步規(guī)范了案例庫(kù)案例的入庫(kù)流程以及運(yùn)用。

具體到行政訴訟中，一是要用好用活人民法院案例庫(kù)，不斷提升行政審判能力。通過(guò)查閱案例庫(kù)，參考入庫(kù)同類案例作出裁判，能在最大程度上減少法律適用不統(tǒng)一的問(wèn)題。同時(shí)在辦理個(gè)案時(shí)，法官要注重發(fā)掘案件本身在司法理念、政策導(dǎo)向、法律適用、裁判尺度等方面的典型性和指導(dǎo)性，圍繞黨和國(guó)家中心工作、社會(huì)各界和人民群眾關(guān)切，不斷培育、形成新的入庫(kù)案例，釋放人民法院案例庫(kù)的更大效能。二是要利用案例庫(kù)延伸審判職能，深化訴源治理。入庫(kù)案例充分發(fā)揮了司法裁判的評(píng)價(jià)、引領(lǐng)、教育功能，有利于從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛。在辦案過(guò)程中，法院干警可以適時(shí)指導(dǎo)行政案件雙方當(dāng)事人檢索、查閱案例庫(kù)的相關(guān)裁判，了解裁判規(guī)則、預(yù)測(cè)訴訟結(jié)果，做好當(dāng)事人的引導(dǎo)、說(shuō)服工作，提高息訴服判率。