全國審判業(yè)務(wù)專家、湖南省高級人民法院審判委員會委員、研究室主任 張坤世

記者：行政案件常被稱為“民告官”案件，歷來備受群眾關(guān)注。實質(zhì)性化解行政爭議，是依法保障人民群眾利益和社會公共利益、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。但我們注意到，近年來，行政案件上訴率存在居高不下的問題，張主任，您認(rèn)為出現(xiàn)這一問題的根源在哪里？

張坤世：這個問題提得好。在我看來，行政案件上訴率居高不下，與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題息息相關(guān)。實踐中，部分行政案件雖然程序完結(jié)，但起訴人的實質(zhì)訴求沒有得到法院裁判的直接回應(yīng)，當(dāng)事人因而上訴、申訴不止。總的來說，存在行政審判體制機(jī)制、法院自身及當(dāng)事人等多方面原因。

記者：您能結(jié)合一些實踐情況再詳細(xì)解釋一下嗎？

張坤世：好的，我剛剛提到了三個方面的原因。首先是訴訟體制機(jī)制方面。具體來說，目前我國立法上對上訴的要件規(guī)定較為寬松，當(dāng)事人只要不服一審裁判即可上訴，不少當(dāng)事人經(jīng)常希望“窮盡”訴訟手段以追求“期待利益”的實現(xiàn)。另外，行政訴訟作為“民告官”之訴，行政相對人在訴至法院之前，與行政機(jī)關(guān)之間往往已經(jīng)經(jīng)過了協(xié)調(diào)、復(fù)議等多個步驟，實事求是地說，當(dāng)事人之間對立情緒突出，溝通協(xié)調(diào)難度較大。因此，只要當(dāng)事人認(rèn)為自己未得到預(yù)期結(jié)果，就更加容易選擇上訴、申請再審。某種程度上講，這也是行政訴訟的本質(zhì)屬性使然。

其次是法院自身方面。盡管我也是法院隊伍的一分子，但客觀地講，咱們一些法院案件審理思路和裁判規(guī)則仍然存在不統(tǒng)一的問題。法律適用不統(tǒng)一，就容易導(dǎo)致當(dāng)事人對裁判結(jié)果難以認(rèn)可和接受，從而不斷申訴信訪，這應(yīng)該很好理解。另一方面，一些法院審判力量配備和審判隊伍建設(shè)與現(xiàn)有行政審判需求不匹配。例如，湖南集中管轄改革后，各市州僅保留1至2個基層法院受理行政訴訟案件，各集中管轄法院一定程度上面臨著審判力量不足的現(xiàn)實困難，個別干警實質(zhì)性化解爭議的動力不足，存在“一判了之”的心態(tài)，裁判文書釋法說理也不夠充分，導(dǎo)致當(dāng)事人服判息訴率不高。

最后是當(dāng)事人及訴訟參與人方面。不可否認(rèn)，近年來我國法治建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但就行政案件而言，部分相對人法律意識較為薄弱、訴訟能力較低、信訪不信法等現(xiàn)象仍然存在。例如我們經(jīng)常遇到一類情況，有的相對人在矛盾糾紛發(fā)生后未及時提起訴訟，在耗時多年通過其他途徑無法解決后才尋求司法救濟(jì)，但因訴訟時效、客觀履行不能等因素，此時早已不符合立案受理的條件，即便當(dāng)時其權(quán)益確實受到侵害，亦難以通過司法途徑得到救濟(jì)，但是相對人往往對這種情形不理解、難以接受。另外，行政機(jī)關(guān)基于自身考核、問責(zé)等方面考慮，一定程度上也存在“窮盡訴訟程序”的觀念。

總之，以上種種因素相互交織，是我認(rèn)為行政案件上訴率較高的主要原因。

記者：您的剖析很深刻，接下來我們可能要問第二個“敏感問題”了。據(jù)了解，一些行政訴訟案件的產(chǎn)生主要是因為個別地方行政機(jī)關(guān)存在“新官不理舊賬”問題，張主任，您怎么看？

張坤世：問題確實都很“尖銳”啊，但我們就事論事?！靶鹿俨焕砼f賬”本質(zhì)上是我們的一些干部缺乏擔(dān)當(dāng)精神，回避矛盾、不負(fù)責(zé)任，也與誠信政府、法治政府的要求背道而馳。從長遠(yuǎn)來看，更會導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境不佳，企業(yè)利益和政府形象、公信力受損等嚴(yán)重后果，可以說，這一現(xiàn)象是行政執(zhí)法實踐中存在的頑瘴痼疾，必須予以重視。

記者：您覺得人民法院應(yīng)如何能動履職，督促行政機(jī)關(guān)守信踐諾呢？

張坤世：實不相瞞，我確實深入思考過這個問題。一句話概括是——司法機(jī)關(guān)可以通過依法裁判、能動履職促推法治政府建設(shè)。比如說第一點，我們的干警要樹立正確的裁判理念，監(jiān)督、支持、保護(hù)一一到位，把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿到行政審判全過程各方面。對行政協(xié)議條款，堅持協(xié)議有效優(yōu)先原則，從協(xié)議履行、成就以及積極促成交易的角度解釋，注重對違約尤其是惡意違約方的懲罰，倡導(dǎo)誠實守信。同時，要堅持依法簽約與鼓勵交易并重、依法履行義務(wù)與依約履行義務(wù)并行、法定賠償與約定賠償相融的裁判原則，不能讓守約方權(quán)益受損而讓違約方通過違約行為獲利，正確平衡好協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第二點是要立足審判職能，審慎審理相關(guān)行政案件。一方面，對于行政機(jī)關(guān)僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因單方變更、解除合同的情形，我們要加大監(jiān)督力度，扎緊不誠信的籬笆，嚴(yán)格落實民法典合同編的相關(guān)規(guī)定，注意兼顧國家利益、公共利益的保障和依法平等全面的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。另一方面，對于政府確因國家利益、社會公共利益等事由行使行政優(yōu)益權(quán)，撤銷、解除、終止、中止協(xié)議履行，或者提出更高的履行要求，增加相對方履行成本的，我們在給予行政相對人公平合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯乱惨婪ㄓ枰灾С?。在協(xié)議滿足約定解除條件時，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)優(yōu)先考慮依據(jù)行政協(xié)議的約定解除協(xié)議，避免濫用行政優(yōu)益權(quán)激化矛盾。

最后一點就需要我們的干警充分發(fā)揮主觀能動性，做實“抓前端、治未病”，將案件審理與社會治理融為一體，堅決糾正機(jī)械司法、就案辦案、程序空轉(zhuǎn)等問題。圍繞這些方面，法院干警可以深耕的工作其實有很多。比如，既要通過個案審理依法妥善處理因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡、社會建設(shè)滯后、社會管理缺位引發(fā)的各種糾紛，又要通過對類案的梳理分析，及時發(fā)現(xiàn)和反饋引發(fā)矛盾糾紛的執(zhí)法司法根源問題，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)重點領(lǐng)域矛盾糾紛的源頭治理。同時，還可以定期對審判態(tài)勢進(jìn)行分析研判，通過對案件類型、發(fā)展趨勢等的分析，及時發(fā)現(xiàn)行政管理領(lǐng)域中的普遍共性問題，提前防范化解行政管理突出尖銳的矛盾。

記者：當(dāng)前，個別地方“小過重罰”的現(xiàn)象常常引發(fā)群眾關(guān)注，尤其當(dāng)行政行為的相對人涉及一些社會底層從事體力勞動謀取生計的相對弱勢群體，更加容易引發(fā)爭議。對于這種情況，您認(rèn)為人民法院應(yīng)如何發(fā)揮司法職能，監(jiān)督或者說引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理？

張坤世：“小過重罰”看似于法有據(jù)，卻與大眾的感情相悖。究其原因，與行政機(jī)關(guān)僵化執(zhí)法、濫用裁量權(quán)和以罰代管等問題有關(guān)。其實，為整治類似問題，國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)堅守過罰相當(dāng)和同案同罰原則，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍。

至于法院如何發(fā)揮司法職能幫助緩解這一難題，我覺得主要可以從兩個方面來努力吧。一是要堅持正確的政治方向，全面審查處罰決定的合法性。對于涉及行政處罰的案件，我們作為法官，必須做實“從政治上看、從法治上辦”，從厚植黨的執(zhí)政根基的高度，全面審查被訴行政處罰決定的合法性，注重對違法事實客觀性、法律適用正確性、處罰程序合法性及結(jié)果合理性的全面審查，依法糾正行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)冗`法行為。對明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P，準(zhǔn)確適用行政訴訟法第七十七條的規(guī)定。此外，在審理好案件的同時，也要擔(dān)負(fù)起宣傳責(zé)任，通過公開開庭、裁判說理、判后答疑、發(fā)布典型案例等方式，充分發(fā)揮司法裁判的示范引領(lǐng)作用。

另一個可以嘗試的方面是主動延伸審判職能，堅持府院聯(lián)動源頭治理。比如說，我們可以通過建立數(shù)字化互動平臺、常態(tài)化研討會議等方式加強(qiáng)司法行政互動，積極開展聯(lián)合調(diào)研、同堂培訓(xùn)等活動，促進(jìn)行政審判尺度與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一。通過行政審判白皮書、司法建議等方式，提高行政機(jī)關(guān)依法行政能力和水平，從源頭防止行政爭議的產(chǎn)生，并支持和鼓勵行政機(jī)關(guān)自我糾錯，力求實現(xiàn)作出的行政處罰既符合法理，又符合事理、情理，讓相對人心服口服。

記者：您前面的回答中已經(jīng)提到過訴源治理這一理念。的確，“上醫(yī)治未病”。那么張主任，為推動從源頭上預(yù)防并減少行政爭議，您認(rèn)為人民法院應(yīng)如何更好發(fā)揮訴源治理的效能？

張坤世：人民法院是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治機(jī)關(guān)，也是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，在完成依法辦案主責(zé)主業(yè)的同時，我認(rèn)為法院干警要主動作為，敢想敢干，推動從源頭上預(yù)防并減少行政爭議。

首先，要樹立正確理念，明晰權(quán)力界限，明確主體責(zé)任，準(zhǔn)確定位人民法院的訴源治理功能，把行政審判工作融入黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理大格局，促進(jìn)行政爭議從“司法主導(dǎo)”向“行政主導(dǎo)、司法終局”模式轉(zhuǎn)變。

其次，要通過建章立制，搭建平臺，多方合力共同推動訴源治理工作，推進(jìn)行政爭議源頭治理和實質(zhì)性化解。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察工作銜接，共同推進(jìn)行政爭議多元化解機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建行政爭議訴源治理和實質(zhì)性化解系統(tǒng)化平臺。

最后，針對濫訴纏訴這一亂象，我們也要引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性訴訟。我注意到，最高人民法院已經(jīng)關(guān)注到這一問題，并在通過擬定規(guī)范性文件、發(fā)布典型案例等方式著力解決訴權(quán)行使的規(guī)范問題。目前，各級法院也都在實踐中探索相關(guān)制度和做法，如加強(qiáng)行政審判與立案部門溝通銜接，厘清并處理好立案登記制與遏制濫用訴權(quán)的關(guān)系，在保障當(dāng)事人依法行使訴權(quán)的同時，對反復(fù)大量提起的纏訴、濫訴行為進(jìn)行必要審查，在立案階段進(jìn)行過濾并區(qū)分處理，有效減少無效訴訟和濫用訴權(quán)的案件數(shù)量。

記者：新修訂的行政復(fù)議法于今年1月1日正式實施。最高人民法院院長張軍強(qiáng)調(diào)，行政審判要進(jìn)一步落實好行政復(fù)議法，注重發(fā)揮行政復(fù)議的作用。張主任，您是怎么理解的？

張坤世：張軍院長關(guān)于行政復(fù)議對行政審判工作重要性的論斷是十分科學(xué)的。新修訂的行政復(fù)議法體現(xiàn)了新發(fā)展階段對行政領(lǐng)域各項工作和制度建設(shè)的新要求，它在明確行政復(fù)議原則要求、優(yōu)化行政復(fù)議管轄體制、加強(qiáng)行政復(fù)議吸納行政爭議能力、完善行政復(fù)議程序、強(qiáng)化行政復(fù)議決定及其監(jiān)督體系等方面有許多變化和亮點，我們必須吃透精神、抓好落實。

記者：具體怎么實操呢？

張坤世：有一些工作和前面已經(jīng)提到的方面可能存在交叉，但為了系統(tǒng)地說明，我還是整體再介紹一下。想要充分發(fā)揮行政復(fù)議的作用，一是要以合法性審查為原則，加強(qiáng)對行政復(fù)議的監(jiān)督，通過審判監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政，落實好新行政復(fù)議法，以做實行政爭議化解這篇“大文章”為目標(biāo)，多措并舉，支持行政復(fù)議發(fā)揮爭議化解主渠道的作用。二是要以實質(zhì)性化解為落腳點，從新時代“楓橋經(jīng)驗”中尋找解題思路，堅持“抓前端、治未病”，對類型化案件、重點案件定期分析研判，全方位、多層次、創(chuàng)造性地開展工作；持續(xù)加強(qiáng)司法建議的針對性、實效性，對司法建議的發(fā)出和反饋落實情況進(jìn)行年度分析及聯(lián)合通報，發(fā)布司法建議的反饋落實情況，努力實現(xiàn)“辦理一案，治理一片”；充分發(fā)揮各地矛盾糾紛調(diào)處中心和訴源治理工作站在糾紛源頭化解方面的作用，推動行政機(jī)關(guān)、社會組織等主體充分參與行政復(fù)議、訴訟案件的調(diào)處。三是要以協(xié)同聯(lián)動為突破口，實現(xiàn)執(zhí)法司法的良性互動。推動建立信息互通和共享機(jī)制，與司法行政機(jī)關(guān)互相通報交流重大制度出臺情況、重要工作部署推進(jìn)情況、行政執(zhí)法中存在的及檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的普遍性突出性問題等信息，在行政復(fù)議與審判之間搭建信息互通、共享的途徑和渠道。最后，還要注重發(fā)揮典型案例在加強(qiáng)法治宣傳教育、規(guī)范類案裁判尺度、統(tǒng)一法律適用等方面的重要作用。

記者：人民法院案例庫已于今年2月27日正式上線，這是最高人民法院推出的新的“公共法律服務(wù)產(chǎn)品”。就行政審判工作而言，您認(rèn)為應(yīng)如何利用好人民法院案例庫，預(yù)防與化解行政爭議？

張坤世：習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，“一個案例勝過一打文件”。最高人民法院建設(shè)人民法院案例庫，編發(fā)對類案審判具有參考示范價值的案例，為全國法院法官辦案提供指引，對于促進(jìn)統(tǒng)一裁判規(guī)則和尺度，避免“類案不同判”，保障法律正確、統(tǒng)一適用具有重要意義。日前，最高人民法院制定了《人民法院案例庫建設(shè)運(yùn)行工作規(guī)程》，進(jìn)一步規(guī)范了案例庫案例的入庫流程以及運(yùn)用。

具體到行政訴訟中，一是要用好用活人民法院案例庫，不斷提升行政審判能力。通過查閱案例庫，參考入庫同類案例作出裁判，能在最大程度上減少法律適用不統(tǒng)一的問題。同時在辦理個案時，法官要注重發(fā)掘案件本身在司法理念、政策導(dǎo)向、法律適用、裁判尺度等方面的典型性和指導(dǎo)性，圍繞黨和國家中心工作、社會各界和人民群眾關(guān)切，不斷培育、形成新的入庫案例，釋放人民法院案例庫的更大效能。二是要利用案例庫延伸審判職能，深化訴源治理。入庫案例充分發(fā)揮了司法裁判的評價、引領(lǐng)、教育功能，有利于從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛。在辦案過程中，法院干警可以適時指導(dǎo)行政案件雙方當(dāng)事人檢索、查閱案例庫的相關(guān)裁判，了解裁判規(guī)則、預(yù)測訴訟結(jié)果，做好當(dāng)事人的引導(dǎo)、說服工作，提高息訴服判率。